Судебные решения, арбитраж
Рекламная деятельность
председательствующего Нечаева В.И.,
судей Потапенко С.В.,
Горохова Б.А.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в судебном заседании 10 сентября 2002 г. кассационный протест прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского района г. Москвы Б. на решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г., которым отказано прокурору г. Москвы и районной управе Пресненского района г. Москвы в заявлениях о признании не соответствующими федеральному законодательству постановления правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и утвержденных им Правил размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нечаева В.И., объяснения представителя правительства г. Москвы Нечуй-Ветра В.Л., представителя управления правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города Зейдина И.Л., заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей протест, исследовав материалы дела, коллегия
правительством г. Москвы 22 января 2002 г. принято постановление N 41-ПП "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города", пунктом 1 которого утверждены Правила размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве (приложение к постановлению).
Прокурор г. Москвы, а также районная управа Пресненского района г. Москвы обратились в суд с заявлениями о признании не соответствующими федеральному законодательству данных постановления и Правил. Заявления обоснованы тем, что правительство г. Москвы, приняв эти нормативные акты, превысило свою компетенцию, так как отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, вправе самостоятельно решать только органы местного самоуправления, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Рассмотрев дело, суд вынес приведенное выше решение. В кассационном протесте прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения. В обоснование этого вопроса в протесте указывается на то, что предметом регулирования постановления правительства г. Москвы и утвержденных этим постановлением Правил являются гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, отношения в области установления основ единого рынка и права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию.
В кассационной жалобе представитель районной управы Пресненского района г. Москвы Б. просит об изменении решения суда и признании приложения N 1 к постановлению правительства г. Москвы от 22 января 2002 г. N 41-ПП противоречащим федеральному законодательству, считая, что в Правилах устанавливаются особенности распространения рекламы. Эти отношения по своей природе являются гражданско-правовыми. Установление особенностей распространения рекламы в нормативном акте субъекта Российской Федерации является вторжением в компетенцию органов местного самоуправления.
Обсудив доводы кассационных протеста и жалобы, коллегия не находит оснований для их удовлетворения.
Как видно из содержания заявления прокурора г. Москвы и заявления районной управы Пресненского района г. Москвы, в них заявлены требования (1) о признании в полном объеме не соответствующим федеральному законодательству постановления правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и (2) о признании в полном объеме не соответствующими федеральному законодательству Правил размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве, утвержденных пунктом 1 данного постановления. В качестве основания для признания этих нормативных актов в полном объеме незаконными в заявлениях указано на то, что правительство г. Москвы не наделено полномочиями по регулированию рекламной деятельности и поэтому некомпетентно было их принимать, так как по ст. 3 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Действительно, законодательство о рекламе, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности и устанавливающие такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка, находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Однако оспариваемые нормативные акты, как правильно признал суд, содержат в том числе административные и другие нормы, которые правительство г. Москвы вправе было принимать. При этом суд сослался в решении также на указание Конституционного Суда Российской Федерации в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О рекламе" о том, что "рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6)".
Судом дан анализ в целом (не отдельных его частей, о чем заявители и не просили) оспариваемых нормативных актов.
В постановлении правительства г. Москвы содержатся нормы административного права.
Так, в пункте 2 этого постановления предписывается Москомархитектуре совместно с управлением правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города префектами административных округов в срок до 31 марта 2002 г. разработать, согласовать с управлением ГИБДД ГУВД г. Москвы и департаментом природопользования и охраны окружающей среды правительства г. Москвы и представить на рассмотрение общественного совета при мэре г. Москвы по проблемам градостроительства и архитектурно-художественного формирования облика города генеральную схему размещения средств наружной рекламы и информации на территории г. Москвы для последующего утверждения правительством г. Москвы.
В части 3 пункта 5 постановления устанавливается, что управление правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города является уполномоченным органом исполнительной власти города в вопросах рекламно-информационного оформления третьего транспортного кольца и МКАД и осуществляет размещение средств наружной рекламы и информации на местах, свободных от обязательств, на конкурсной основе.
Подпунктом 6.3 постановления устанавливается обязанность названного управления в трехмесячный срок разработать и представить на утверждение правительства г. Москвы экономически обоснованную и согласованную с заинтересованными городскими организациями программу развития сети средств городской информации на 2002 - 2003 годы, направленную на решение задач распространения городской информации (включая систему ориентирования, указатели направлений и магистралей), широкого освещения выполнения общегородских социальных программ и событий культурной жизни города.
Подпунктом 7.1 постановления обязан заместитель мэра г. Москвы в правительстве г. Москвы подготовить и направить в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект закона о внесении изменений и дополнений в статью 16 Федерального закона "О рекламе", предусматривающий распространение запрета на рекламу алкогольной и табачной продукции в наружной рекламе.
В подпункте 7.2.1 постановления управлению правительства г. Москвы по делам наружной рекламы и оформлению города предписано обеспечить действенные меры по соблюдению требований Федерального закона "О рекламе" при распространении рекламы табачной и алкогольной продукции, а также неэтичной рекламы.
В пункте 12 постановления правительством г. Москвы осуществлено принадлежащее ему право признать утратившими силу свои постановления и распоряжение мэра г. Москвы.
В Правилах размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве затрагиваются в связи с вопросами рекламы различные предметы ведения, в том числе управленческие, защиты прав человека, общественной безопасности, градостроительства, землепользования, памятников истории и культуры, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, собственности г. Москвы.
Так, в пункте 1.1 этих Правил указывается, что они устанавливают, в частности, порядок и требования к проектированию средств наружной рекламы и информации, определению мест их размещения, требования к технической экспертизе, установке, монтажу, эксплуатации и демонтажу, а также порядок контроля за соблюдением этих требований; в пункте 1.4 Правил дается понятие средств наружной рекламы и информации, что это щиты, стенды, плакаты и иные технические средства, предоставляемые и используемые для распространения рекламной и иной информации, предназначенной для неопределенного круга лиц и рассчитанной на визуальное восприятие из городского пространства.
В разделе 2 Правил определяются органы управления и контроля, функции городских предприятий.
В пункте 3.1 Правил указывается, что относится к городской информации. Это, в частности, название улиц, расписание движения транспорта, праздничное оформление города. В пункте 3.4 Правил указывается на условия использования Московской городской символики.
В разделе 4 Правил предусмотрены технические требования к конструкциям стационарных средств наружной рекламы; указано на то, что стационарные средства наружной рекламы не должны создавать помех для пешеходов, механизированной уборки улиц и тротуаров, не должны быть источниками, в частности, мощных световых, электромагнитных и иных излучений и полей; предусмотрены требования по безопасности дорожного движения и безопасности эксплуатации средств наружной рекламы.
В пункте 5.1 Правил определены зоны исторического наследия, в частности Красная площадь, ансамбли и памятники архитектуры и культуры.
В разделе 6 рассматриваются, в частности, вопросы использования в связи с рекламной деятельностью собственности г. Москвы.
В разделе 7 определены технические требования по проектированию, монтажу и эксплуатации средств наружной рекламы.
Были решены в Правилах и другие вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и г. Москвы, а также в ведении г. Москвы.
Эти вопросы, связанные с рекламной деятельностью, правительство г. Москвы, как высший исполнительный орган, вправе было решать, так как ему принадлежит право осуществлять руководство и контроль за деятельностью подведомственных ему органов исполнительной власти, принадлежат полномочия по управлению собственностью города Москвы, а также предоставлено право осуществлять свои полномочия в сфере архитектуры и градостроительства, в сфере природопользования, землепользования, охраны окружающей природной среды, обеспечения законности и общественной безопасности.
В пункте 2.4 Правил указано, что районная управа выдает разрешения на распространение наружной рекламы, предусмотренные ст. 14 Федерального закона "О рекламе".
При рассмотрении дела в судебном заседании были исследованы обстоятельства, на которые ссылались прокурор и районная управа Пресненского района г. Москвы как на основание своих требований. При этом ни прокурор, ни управа не заявляли требования о проверке каждого пункта постановления, а также каждого пункта Правил и приложений к Правилам с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Суд же со ссылкой на статью 195 ГПК РСФСР не счел необходимым выйти за пределы заявленных требований, в связи с чем содержание каждой правовой нормы указанных нормативных актов с точки зрения их соответствия федеральному законодательству в судебном заседании не исследовалось и решение по ним не принималось.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что по основаниям, указанным в заявлениях, требования о признании оспариваемых нормативных актов незаконными в полном объеме удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь ст. ст. 304, 305, 311 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, коллегия
оставить решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г. без изменения, кассационный протест прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского района г. Москвы Б. - без удовлетворения.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "RDELO.RU | Рекламный менеджмент" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВС РФ ОТ 10.09.2002 N 5-Г02-115
Разделы:Рекламная деятельность
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 сентября 2002 года
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 сентября 2002 года
Дело N 5-Г02-115
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда России в составе:председательствующего Нечаева В.И.,
судей Потапенко С.В.,
Горохова Б.А.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в судебном заседании 10 сентября 2002 г. кассационный протест прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского района г. Москвы Б. на решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г., которым отказано прокурору г. Москвы и районной управе Пресненского района г. Москвы в заявлениях о признании не соответствующими федеральному законодательству постановления правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и утвержденных им Правил размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нечаева В.И., объяснения представителя правительства г. Москвы Нечуй-Ветра В.Л., представителя управления правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города Зейдина И.Л., заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей протест, исследовав материалы дела, коллегия
установила:
правительством г. Москвы 22 января 2002 г. принято постановление N 41-ПП "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города", пунктом 1 которого утверждены Правила размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве (приложение к постановлению).
Прокурор г. Москвы, а также районная управа Пресненского района г. Москвы обратились в суд с заявлениями о признании не соответствующими федеральному законодательству данных постановления и Правил. Заявления обоснованы тем, что правительство г. Москвы, приняв эти нормативные акты, превысило свою компетенцию, так как отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, вправе самостоятельно решать только органы местного самоуправления, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Рассмотрев дело, суд вынес приведенное выше решение. В кассационном протесте прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения. В обоснование этого вопроса в протесте указывается на то, что предметом регулирования постановления правительства г. Москвы и утвержденных этим постановлением Правил являются гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, отношения в области установления основ единого рынка и права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию.
В кассационной жалобе представитель районной управы Пресненского района г. Москвы Б. просит об изменении решения суда и признании приложения N 1 к постановлению правительства г. Москвы от 22 января 2002 г. N 41-ПП противоречащим федеральному законодательству, считая, что в Правилах устанавливаются особенности распространения рекламы. Эти отношения по своей природе являются гражданско-правовыми. Установление особенностей распространения рекламы в нормативном акте субъекта Российской Федерации является вторжением в компетенцию органов местного самоуправления.
Обсудив доводы кассационных протеста и жалобы, коллегия не находит оснований для их удовлетворения.
Как видно из содержания заявления прокурора г. Москвы и заявления районной управы Пресненского района г. Москвы, в них заявлены требования (1) о признании в полном объеме не соответствующим федеральному законодательству постановления правительства г. Москвы "О перспективах развития и правилах размещения средств наружной рекламы, информации и оформления города" от 22 января 2002 г. N 41-ПП и (2) о признании в полном объеме не соответствующими федеральному законодательству Правил размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве, утвержденных пунктом 1 данного постановления. В качестве основания для признания этих нормативных актов в полном объеме незаконными в заявлениях указано на то, что правительство г. Москвы не наделено полномочиями по регулированию рекламной деятельности и поэтому некомпетентно было их принимать, так как по ст. 3 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Действительно, законодательство о рекламе, а также подзаконные нормативные акты, регулирующие гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности и устанавливающие такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка, находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Однако оспариваемые нормативные акты, как правильно признал суд, содержат в том числе административные и другие нормы, которые правительство г. Москвы вправе было принимать. При этом суд сослался в решении также на указание Конституционного Суда Российской Федерации в постановлении от 4 марта 1997 г. N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона "О рекламе" о том, что "рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6)".
Судом дан анализ в целом (не отдельных его частей, о чем заявители и не просили) оспариваемых нормативных актов.
В постановлении правительства г. Москвы содержатся нормы административного права.
Так, в пункте 2 этого постановления предписывается Москомархитектуре совместно с управлением правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города префектами административных округов в срок до 31 марта 2002 г. разработать, согласовать с управлением ГИБДД ГУВД г. Москвы и департаментом природопользования и охраны окружающей среды правительства г. Москвы и представить на рассмотрение общественного совета при мэре г. Москвы по проблемам градостроительства и архитектурно-художественного формирования облика города генеральную схему размещения средств наружной рекламы и информации на территории г. Москвы для последующего утверждения правительством г. Москвы.
В части 3 пункта 5 постановления устанавливается, что управление правительства г. Москвы по делам наружной рекламы, информации и оформления города является уполномоченным органом исполнительной власти города в вопросах рекламно-информационного оформления третьего транспортного кольца и МКАД и осуществляет размещение средств наружной рекламы и информации на местах, свободных от обязательств, на конкурсной основе.
Подпунктом 6.3 постановления устанавливается обязанность названного управления в трехмесячный срок разработать и представить на утверждение правительства г. Москвы экономически обоснованную и согласованную с заинтересованными городскими организациями программу развития сети средств городской информации на 2002 - 2003 годы, направленную на решение задач распространения городской информации (включая систему ориентирования, указатели направлений и магистралей), широкого освещения выполнения общегородских социальных программ и событий культурной жизни города.
Подпунктом 7.1 постановления обязан заместитель мэра г. Москвы в правительстве г. Москвы подготовить и направить в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект закона о внесении изменений и дополнений в статью 16 Федерального закона "О рекламе", предусматривающий распространение запрета на рекламу алкогольной и табачной продукции в наружной рекламе.
В подпункте 7.2.1 постановления управлению правительства г. Москвы по делам наружной рекламы и оформлению города предписано обеспечить действенные меры по соблюдению требований Федерального закона "О рекламе" при распространении рекламы табачной и алкогольной продукции, а также неэтичной рекламы.
В пункте 12 постановления правительством г. Москвы осуществлено принадлежащее ему право признать утратившими силу свои постановления и распоряжение мэра г. Москвы.
В Правилах размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве затрагиваются в связи с вопросами рекламы различные предметы ведения, в том числе управленческие, защиты прав человека, общественной безопасности, градостроительства, землепользования, памятников истории и культуры, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, собственности г. Москвы.
Так, в пункте 1.1 этих Правил указывается, что они устанавливают, в частности, порядок и требования к проектированию средств наружной рекламы и информации, определению мест их размещения, требования к технической экспертизе, установке, монтажу, эксплуатации и демонтажу, а также порядок контроля за соблюдением этих требований; в пункте 1.4 Правил дается понятие средств наружной рекламы и информации, что это щиты, стенды, плакаты и иные технические средства, предоставляемые и используемые для распространения рекламной и иной информации, предназначенной для неопределенного круга лиц и рассчитанной на визуальное восприятие из городского пространства.
В разделе 2 Правил определяются органы управления и контроля, функции городских предприятий.
В пункте 3.1 Правил указывается, что относится к городской информации. Это, в частности, название улиц, расписание движения транспорта, праздничное оформление города. В пункте 3.4 Правил указывается на условия использования Московской городской символики.
В разделе 4 Правил предусмотрены технические требования к конструкциям стационарных средств наружной рекламы; указано на то, что стационарные средства наружной рекламы не должны создавать помех для пешеходов, механизированной уборки улиц и тротуаров, не должны быть источниками, в частности, мощных световых, электромагнитных и иных излучений и полей; предусмотрены требования по безопасности дорожного движения и безопасности эксплуатации средств наружной рекламы.
В пункте 5.1 Правил определены зоны исторического наследия, в частности Красная площадь, ансамбли и памятники архитектуры и культуры.
В разделе 6 рассматриваются, в частности, вопросы использования в связи с рекламной деятельностью собственности г. Москвы.
В разделе 7 определены технические требования по проектированию, монтажу и эксплуатации средств наружной рекламы.
Были решены в Правилах и другие вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и г. Москвы, а также в ведении г. Москвы.
Эти вопросы, связанные с рекламной деятельностью, правительство г. Москвы, как высший исполнительный орган, вправе было решать, так как ему принадлежит право осуществлять руководство и контроль за деятельностью подведомственных ему органов исполнительной власти, принадлежат полномочия по управлению собственностью города Москвы, а также предоставлено право осуществлять свои полномочия в сфере архитектуры и градостроительства, в сфере природопользования, землепользования, охраны окружающей природной среды, обеспечения законности и общественной безопасности.
В пункте 2.4 Правил указано, что районная управа выдает разрешения на распространение наружной рекламы, предусмотренные ст. 14 Федерального закона "О рекламе".
При рассмотрении дела в судебном заседании были исследованы обстоятельства, на которые ссылались прокурор и районная управа Пресненского района г. Москвы как на основание своих требований. При этом ни прокурор, ни управа не заявляли требования о проверке каждого пункта постановления, а также каждого пункта Правил и приложений к Правилам с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Суд же со ссылкой на статью 195 ГПК РСФСР не счел необходимым выйти за пределы заявленных требований, в связи с чем содержание каждой правовой нормы указанных нормативных актов с точки зрения их соответствия федеральному законодательству в судебном заседании не исследовалось и решение по ним не принималось.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что по основаниям, указанным в заявлениях, требования о признании оспариваемых нормативных актов незаконными в полном объеме удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь ст. ст. 304, 305, 311 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, коллегия
определила:
оставить решение Московского городского суда от 31 мая 2002 г. без изменения, кассационный протест прокурора прокуратуры г. Москвы Гнусенко О.Г., участвующего в рассмотрении дела в суде первой инстанции, и кассационную жалобу представителя районной управы Пресненского района г. Москвы Б. - без удовлетворения.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "RDELO.RU | Рекламный менеджмент" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)