Судебные решения, арбитраж
Рекламная деятельность
АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 4 сентября 2007 г. по делу N А40-32069/07-94-201
Резолютивная часть решения объявлена 28 августа 2007 года.
Полный текст решения изготовлен 04 сентября 2007 года.
Арбитражный суд города Москвы
в составе: судьи Е.
при ведении протокола судебного заседания судьей Е.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
Правительства Москвы
ответчик Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области
о признании недействительными решения и предписания от 04.04.2007 г.
при участии: от истца/заявителя: адвокат Н., дов. N 4-47-10600/07 от 28.06.2007 г.
от ответчика/заинтересованного лица: представитель Л., дов. от 17.04.2007 г.;
представитель М., дов. N 8-63 от 24.08.2007 г.; представитель П., дов. N ИА/99929 от 19.06.2007 г.
установил:
в судебном заседании 27.08.2007 г. в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв протокольным определением до 28.08.2007 г.
Заявитель Правительство Москвы в порядке ст. 198 АПК РФ обратилось с требованием к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области о признании недействительными решения и предписания от 04.04.2007 г., как не соответствующих действующему законодательству, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В судебном заседании заявитель настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в заявлении, указав, что факт противоречия п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" статье 10 Федерального закона "О рекламе", представляется необоснованным. Требования мотивированы отсутствием в спорном пункте распоряжения положений, возлагающих обязанности на рекламораспространителя, поскольку пункт содержит только условия распространения социально значимой городской рекламы на рекламных конструкциях, расположенных на имуществе г. Москвы. Наличие у Правительства Москвы права устанавливать данные условия мотивировано тем, что заявитель осуществляет полномочия собственника недвижимого имущества города Москвы, Правительство Москвы вправе определять условия распространения и содержание информации на рекламных конструкциях в договоре на установку рекламных конструкций, заключаемых Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы. Заявитель также указал, что положения спорного пункта не носят нормативного характера, поскольку рекламораспространители свободны в заключении договора и в случае несогласия с условием договора о десятипроцентном объеме распространения социально значимой городской рекламы на рекламных конструкциях, установленных на недвижимом имуществе города Москвы, рекламораспространитель может не заключать соответствующий договор и не устанавливать свою рекламную конструкцию на имуществе города Москвы.
Ответчик против удовлетворения заявления возражал, представил отзыв и письменные пояснения по заявлению, настаивал на законности и обоснованности решения и предписания, вынесенных ФАС России в соответствии с предоставленными полномочиями, поскольку считает, что положение п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" о предоставлении для распространения "социально значимой городской рекламы" в пределах 10% годового объема распространения рекламы является неправомерным, поскольку содержит одностороннее властное и обязательное к исполнению решение о размещении социальной рекламы в объеме, превышающем объем, установленный федеральным законодательством; противоречит положениям ст. ст. 3 и 10 ФЗ "О рекламе"; относится к исключительному ведению Российской Федерации и выходит за пределы компетенции заявителя; содержит понятие социально значимой городской рекламы, не предусмотренное Федеральным законом; ограничивает круг рекламодателей социальной рекламы Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы по сравнению с положениями Федерального закона, не содержащего ограничения круга лиц, выступающих рекламодателями социальной рекламы. Ответчик указал на неправомерность ссылки заявителя на свободу договора при установлении условий, предусмотренных спорным пунктом распоряжения, поскольку заключение договора на размещение социальной рекламы обязательно для рекламораспространителя в силу норм Федерального закона. Ответчик также сослался на то, что материалами дела подтверждено, что возможность размещения рекламной конструкции ставится для рекламораспространителя в зависимость от выполнения условий спорного пункта распоряжения.
Судом проверено и установлено соблюдение заявителем установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ срока на оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, поскольку оспариваемые решение и предписание вынесены 04.04.2007 г., заявление об их оспаривании поступило в Арбитражный суд г. Москвы 29.06.2007 г.
Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав доводы заявителя, возражения ответчика, оценив представленные доказательства в совокупности, считает, что заявление необоснованно и не подлежит удовлетворению.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как следует из материалов дела, решением Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области 04.04.2007 г. п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве", признан не соответствующим статье 10 Федерального закона от 13.03.06 N 38-ФЗ "О рекламе", Правительству Москвы выдано предписание о приведении содержания указанного пункта в соответствие с требованиями законодательства РФ о рекламе.
Полномочия антимонопольного органа возбуждать и рассматривать дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, принимать по результатам рассмотрения дел решения и выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе предусмотрены ст. ст. 33, 36 ФЗ "О рекламе", Постановлением Правительства РФ от 17.08.2006 г. N 508 об утверждении "Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе".
Суд считает, что оспариваемые решение и предписание соответствуют законодательству о рекламе, вынесены в соответствии с компетенцией ФАС в целях защиты прав и законных интересов рекламораспространителей, приведения акта Правительства Москвы в соответствие с федеральным законодательством и не нарушают прав и законных интересов заявителя в связи со следующим.
Согласно п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве", распространение социально значимой городской рекламы осуществляется на основании договора с Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы в пределах 10% годового объема распространения рекламы.
Вывод ответчика о том, что содержание данного пункта распоряжения противоречит ст. ст. 3 и 10 ФЗ "О рекламе" суд считает правильным.
В оспариваемом решении ответчик правомерно указал, что пункт 2.1 названного распоряжения содержит новое понятие в сфере рекламы: социально значимая городская реклама, не предусмотренное действующим законодательством Российской Федерации. Ответчик также правомерно указал, что установленный заявителем в п. 2.1 распоряжения объем обязательной для размещения рекламораспространителем социально значимой городской рекламы в размере 10% превышает ограничение обязательного объема социальной рекламы в размере 5%, предусмотренное федеральным законодательством. Вывод антимонопольного органа о том, что заявитель вышел за пределы своей компетенции, поскольку не вправе устанавливать обязательные к применению положения в сфере законодательства о рекламе, суд также считает обоснованным.
В соответствии со ст. 3 Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" социальная реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.
Согласно ст. 10 данного Закона, рекламодателями социальной рекламы могут выступать физические лица, юридические лица, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления.
Исходя из содержания указанных норм в совокупности следует, что понятием социальная реклама охватывается в том числе и социально значимая городская реклама. Самостоятельного понятия - социально значимая городская реклама, Федеральный закон не содержит.
В силу ч. 3 ст. 10 того же Закона, заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для рекламораспространителя в пределах пяти процентов годового объема распространяемой им рекламы (в том числе общего времени рекламы, распространяемой в теле- и радиопрограммах, общей рекламной площади печатного издания, общей рекламной площади рекламных конструкций). Заключение такого договора осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 421, ст. 445 ГК РФ, законом может быть предусмотрена обязанность стороны по заключению договора. В этом случае допускается понуждение к заключению договора в судебном порядке. Кроме того, в силу п. 4 ст. 445 ГК РФ, сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки.
В силу ст. 19 Закона г. Москвы "О Правительстве Москвы", распоряжение издается по оперативным и текущим вопросам, не имеющим нормативного характера. Однако, данное положение не исключает наличие в распоряжении Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП одностороннего административно-властного волеизъявления по конкретному вопросу, обращенного к неограниченному кругу рекламораспространителей и направленного на установление, изменение или прекращение конкретных прав и обязанностей таких лиц.
Судом установлено наличие оснований принятия оспариваемого решения, поскольку положения п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" влекут для рекламораспространителя увеличение обязательного к размещению объема социальной рекламы, что противоречит ч. 3 ст. 10 ФЗ "О рекламе".
При таких обстоятельствах антимонопольный орган в оспариваемом решении сделал правильный вывод о том, что установив в п. 2.1 распоряжения условия, обязательные для исполнения рекламораспространителями на территории г. Москвы, заявитель вышел за пределы своего ведения как органа власти города Москвы.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Федерального закона.
Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе", отношения по производству, размещению и распространению социальной рекламы по своей природе являются гражданско-правовыми и относятся к предмету гражданского законодательства.
Согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации.
Статьей 3 ГК РФ предусмотрено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В силу п. п. 2, 3, 4 и 7 данной статьи, гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ. Отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам. На основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами.
Полномочия органов власти субъектов РФ, городов Москвы и Санкт-Петербурга в сфере регулирования гражданского законодательства ГК РФ, Конституцией РФ не предусмотрены.
Следовательно, законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Суд считает необоснованным довод заявителя о том, положения пункта п. 2.1 названного распоряжения об установлении объема социально значимой городской рекламы в размере 10% от общегодового объема, не носят обязательного, нормативного характера.
В преамбуле распоряжения в качестве оснований его издания указан Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе".
В силу положений ч. 3 ст. 10 данного Закона, заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для рекламораспространителя.
Ввиду отсутствия в законе понятия социально значимой социальной рекламы данное понятие охватывается термином социальная реклама, в связи с чем к социально значимой городской рекламе применимы нормы ФЗ "О рекламе", регулирующие порядок размещения социальной рекламы.
Фактические обстоятельства, установленные антимонопольным органом, также подтверждают возникновение в силу п. 2.1 распоряжения заявителя обязанности рекламораспространителей при установлении рекламных конструкций на территории г. Москвы размещать 10% социально значимой городской рекламы сверх ограниченного Федеральным законом 5% объема социальной рекламы.
Как следует из материалов дела, Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы (исх. N 02-40-1879/6-24 от 14.12.2006 г.) в адрес ООО "Рекламное агентство "Царь-колокол" было направлено письмо со следующей информацией: "Во исполнение распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-ПП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" прошу Вас в обязательном порядке представить в Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы адресную программу размещения на рекламных конструкциях в 2007 году в следующем объеме: 5% от общего количества сторон каждого формата для размещения социальной рекламы; 10% от общего количества сторон каждого формата для размещения социально значимой городской рекламы". Таким образом, Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы обязал рекламораспространителя во исполнение распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-ПП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" предоставить 10% от общего количества сторон каждого формата объекта наружной рекламы и информации для размещения социально значимой городской рекламы" без заключения договора. При рассмотрении дела антимонопольным органом было правильно установлено, что ООО "Рекламное агентство "Царь-колокол" обращалось в Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы о предоставлении договора на размещение социальной рекламы в городе Москве (исх. N 2007/01-04 от 22.01.2007 г.; N 2007/01-11 от 30.01.2007 г.; N 2007/02-26 от 20.02.2007 г.), но до вынесения антимонопольным органом решения по существу Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы договор на размещение социальной рекламы в городе Москве с ООО "Рекламное агентство "Царь-колокол" и не заключен.
Наличие обязательственного характера условий, предусмотренных п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-ПП установлено судом исходя из анализа содержания спорного пункта распоряжения в совокупности с условиями п. 4.1.3 и пп. "ж" п. 4.2.7 типового договора на установку и эксплуатацию объекта наружной рекламы и информации на имуществе г. Москвы (приложение 4 к Регламенту подготовки Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы разрешения на установку ОНРИ и договора на установку и эксплуатацию ОНРИ на имуществе г. Москвы в режиме "одного окна"). Из изложенного следует, что предоставление рекламораспространителю возможности установки рекламных конструкций поставлено в зависимость от принятия им условий п. 2.1 распоряжения о размещении 10% от общего годового объема распространения продукции, включенных в состав обязательств рекламораспространителя по вышеуказанному договору.
Кроме того, положения п. п. 4.1.3 и пп. "ж" п. 4.2.7 типового договора не содержат условий о размере социально значимой социальной рекламы, которую обязан размещать рекламораспространитель. При этом в п. 4.1.3 имеется ссылка на право Правительства Москвы размещать такую рекламу в соответствии с правовыми актами города Москвы.
При таких обстоятельствах довод заявителя о том, что обязанность по распространению социально значимой городской рекламы возникает у рекламораспространителя не в силу п. 2.1 распоряжения, в соответствии с договором, противоречит фактическим обстоятельствам и отклоняется судом.
Довод заявителя о том, что право Правительства Москвы определять условия распространения и содержание информации на рекламных конструкциях в договоре на установку рекламных конструкций обусловлено наличием у заявителя полномочий собственника недвижимого имущества города Москвы, противоречит смыслу ст. 10 ФЗ "О рекламе" и является неправомерным.
Согласно ч. 2 ст. 10 данного Закона, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, осуществляют размещение заказов на производство и распространение социальной рекламы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, законом не предусмотрены дополнительные полномочия органов власти по установлению условий договоров с рекламораспространителем. В силу положений ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 3 ФЗ "О рекламе" органы государственной власти субъектов Федерации обладают правами на размещение социальной рекламы в пределах пяти процентов годового объема рекламы, распространяемой рекламораспространителем, на тех же правах, что и все другие рекламодатели: физические лица, юридические лица, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления.
Довод ответчика о том, что пункт 2.1 распоряжения, указывая на порядок размещения "социально значимой городской рекламы", ограничивает круг потенциальных рекламодателей социальной рекламы органами государственной (муниципальной) власти города Москвы или организациями, уполномоченными указанными органами, в то время как статья 10 ФЗ "О рекламе" не предусматривает такого ограничения по кругу рекламодателей социальной рекламы, предоставляя возможность любому рекламодателю реализовать право на обязательное заключение договора о распространении социальной рекламы с рекламораспространителем, является правомерным. Однако, указанный довод не приведен в оспариваемом решении антимонопольного органа.
Таким образом, изложенный в оспариваемом решении вывод о том, что положения пункта 2.1 распоряжения, определяя порядок размещения социальной рекламы в городе Москве, входят в противоречие со статьей 10 Федерального закона "О рекламе" и на этом основании подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом "О рекламе", суд считает правомерным, оспариваемое решение обоснованным.
При таких обстоятельствах заявителю обоснованно вынесено предписание от 04.04.2007 г. об устранении нарушений законодательства о рекламе.
Таким образом, оспариваемые решение и предписание ответчика соответствуют закону и иным нормативным актам, не нарушают права и законные интересы заявителя как государственного заказчика, что в силу ст. 13 ГК РФ, ч. 2 ст. 201 АПК РФ исключает их признание недействительными и отмену.
Исходя из изложенного, на основании ст. ст. 2, 3, 8, 11, 12, 13 ГК РФ, ст. ст. 3, 10, 33, 36 Федерального закона "О рекламе", руководствуясь ст. ст. 27 - 29, 33, 64 - 68, 71, 75, 81, 102, 110, 167 - 170, 176, 189, 197 - 201 АПК РФ суд,
решил:
заявление Правительства Москвы о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области от 04.04.2007 г. - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месяца с момента его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "RDELO.RU | Рекламный менеджмент" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
РЕШЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА Г. МОСКВЫ ОТ 04.09.2007 ПО ДЕЛУ N А40-32069/07-94-201
Разделы:Рекламная деятельность
АРБИТРАЖНЫЙ СУД Г. МОСКВЫ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 4 сентября 2007 г. по делу N А40-32069/07-94-201
Резолютивная часть решения объявлена 28 августа 2007 года.
Полный текст решения изготовлен 04 сентября 2007 года.
Арбитражный суд города Москвы
в составе: судьи Е.
при ведении протокола судебного заседания судьей Е.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
Правительства Москвы
ответчик Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области
о признании недействительными решения и предписания от 04.04.2007 г.
при участии: от истца/заявителя: адвокат Н., дов. N 4-47-10600/07 от 28.06.2007 г.
от ответчика/заинтересованного лица: представитель Л., дов. от 17.04.2007 г.;
представитель М., дов. N 8-63 от 24.08.2007 г.; представитель П., дов. N ИА/99929 от 19.06.2007 г.
установил:
в судебном заседании 27.08.2007 г. в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв протокольным определением до 28.08.2007 г.
Заявитель Правительство Москвы в порядке ст. 198 АПК РФ обратилось с требованием к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области о признании недействительными решения и предписания от 04.04.2007 г., как не соответствующих действующему законодательству, нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В судебном заседании заявитель настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в заявлении, указав, что факт противоречия п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" статье 10 Федерального закона "О рекламе", представляется необоснованным. Требования мотивированы отсутствием в спорном пункте распоряжения положений, возлагающих обязанности на рекламораспространителя, поскольку пункт содержит только условия распространения социально значимой городской рекламы на рекламных конструкциях, расположенных на имуществе г. Москвы. Наличие у Правительства Москвы права устанавливать данные условия мотивировано тем, что заявитель осуществляет полномочия собственника недвижимого имущества города Москвы, Правительство Москвы вправе определять условия распространения и содержание информации на рекламных конструкциях в договоре на установку рекламных конструкций, заключаемых Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы. Заявитель также указал, что положения спорного пункта не носят нормативного характера, поскольку рекламораспространители свободны в заключении договора и в случае несогласия с условием договора о десятипроцентном объеме распространения социально значимой городской рекламы на рекламных конструкциях, установленных на недвижимом имуществе города Москвы, рекламораспространитель может не заключать соответствующий договор и не устанавливать свою рекламную конструкцию на имуществе города Москвы.
Ответчик против удовлетворения заявления возражал, представил отзыв и письменные пояснения по заявлению, настаивал на законности и обоснованности решения и предписания, вынесенных ФАС России в соответствии с предоставленными полномочиями, поскольку считает, что положение п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" о предоставлении для распространения "социально значимой городской рекламы" в пределах 10% годового объема распространения рекламы является неправомерным, поскольку содержит одностороннее властное и обязательное к исполнению решение о размещении социальной рекламы в объеме, превышающем объем, установленный федеральным законодательством; противоречит положениям ст. ст. 3 и 10 ФЗ "О рекламе"; относится к исключительному ведению Российской Федерации и выходит за пределы компетенции заявителя; содержит понятие социально значимой городской рекламы, не предусмотренное Федеральным законом; ограничивает круг рекламодателей социальной рекламы Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы по сравнению с положениями Федерального закона, не содержащего ограничения круга лиц, выступающих рекламодателями социальной рекламы. Ответчик указал на неправомерность ссылки заявителя на свободу договора при установлении условий, предусмотренных спорным пунктом распоряжения, поскольку заключение договора на размещение социальной рекламы обязательно для рекламораспространителя в силу норм Федерального закона. Ответчик также сослался на то, что материалами дела подтверждено, что возможность размещения рекламной конструкции ставится для рекламораспространителя в зависимость от выполнения условий спорного пункта распоряжения.
Судом проверено и установлено соблюдение заявителем установленного ч. 4 ст. 198 АПК РФ срока на оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, поскольку оспариваемые решение и предписание вынесены 04.04.2007 г., заявление об их оспаривании поступило в Арбитражный суд г. Москвы 29.06.2007 г.
Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав доводы заявителя, возражения ответчика, оценив представленные доказательства в совокупности, считает, что заявление необоснованно и не подлежит удовлетворению.
В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как следует из материалов дела, решением Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области 04.04.2007 г. п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве", признан не соответствующим статье 10 Федерального закона от 13.03.06 N 38-ФЗ "О рекламе", Правительству Москвы выдано предписание о приведении содержания указанного пункта в соответствие с требованиями законодательства РФ о рекламе.
Полномочия антимонопольного органа возбуждать и рассматривать дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, принимать по результатам рассмотрения дел решения и выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе предусмотрены ст. ст. 33, 36 ФЗ "О рекламе", Постановлением Правительства РФ от 17.08.2006 г. N 508 об утверждении "Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе".
Суд считает, что оспариваемые решение и предписание соответствуют законодательству о рекламе, вынесены в соответствии с компетенцией ФАС в целях защиты прав и законных интересов рекламораспространителей, приведения акта Правительства Москвы в соответствие с федеральным законодательством и не нарушают прав и законных интересов заявителя в связи со следующим.
Согласно п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве", распространение социально значимой городской рекламы осуществляется на основании договора с Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы в пределах 10% годового объема распространения рекламы.
Вывод ответчика о том, что содержание данного пункта распоряжения противоречит ст. ст. 3 и 10 ФЗ "О рекламе" суд считает правильным.
В оспариваемом решении ответчик правомерно указал, что пункт 2.1 названного распоряжения содержит новое понятие в сфере рекламы: социально значимая городская реклама, не предусмотренное действующим законодательством Российской Федерации. Ответчик также правомерно указал, что установленный заявителем в п. 2.1 распоряжения объем обязательной для размещения рекламораспространителем социально значимой городской рекламы в размере 10% превышает ограничение обязательного объема социальной рекламы в размере 5%, предусмотренное федеральным законодательством. Вывод антимонопольного органа о том, что заявитель вышел за пределы своей компетенции, поскольку не вправе устанавливать обязательные к применению положения в сфере законодательства о рекламе, суд также считает обоснованным.
В соответствии со ст. 3 Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" социальная реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.
Согласно ст. 10 данного Закона, рекламодателями социальной рекламы могут выступать физические лица, юридические лица, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления.
Исходя из содержания указанных норм в совокупности следует, что понятием социальная реклама охватывается в том числе и социально значимая городская реклама. Самостоятельного понятия - социально значимая городская реклама, Федеральный закон не содержит.
В силу ч. 3 ст. 10 того же Закона, заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для рекламораспространителя в пределах пяти процентов годового объема распространяемой им рекламы (в том числе общего времени рекламы, распространяемой в теле- и радиопрограммах, общей рекламной площади печатного издания, общей рекламной площади рекламных конструкций). Заключение такого договора осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 421, ст. 445 ГК РФ, законом может быть предусмотрена обязанность стороны по заключению договора. В этом случае допускается понуждение к заключению договора в судебном порядке. Кроме того, в силу п. 4 ст. 445 ГК РФ, сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки.
В силу ст. 19 Закона г. Москвы "О Правительстве Москвы", распоряжение издается по оперативным и текущим вопросам, не имеющим нормативного характера. Однако, данное положение не исключает наличие в распоряжении Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП одностороннего административно-властного волеизъявления по конкретному вопросу, обращенного к неограниченному кругу рекламораспространителей и направленного на установление, изменение или прекращение конкретных прав и обязанностей таких лиц.
Судом установлено наличие оснований принятия оспариваемого решения, поскольку положения п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.06 N 2499-РП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" влекут для рекламораспространителя увеличение обязательного к размещению объема социальной рекламы, что противоречит ч. 3 ст. 10 ФЗ "О рекламе".
При таких обстоятельствах антимонопольный орган в оспариваемом решении сделал правильный вывод о том, что установив в п. 2.1 распоряжения условия, обязательные для исполнения рекламораспространителями на территории г. Москвы, заявитель вышел за пределы своего ведения как органа власти города Москвы.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Федерального закона.
Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе", отношения по производству, размещению и распространению социальной рекламы по своей природе являются гражданско-правовыми и относятся к предмету гражданского законодательства.
Согласно пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации.
Статьей 3 ГК РФ предусмотрено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В силу п. п. 2, 3, 4 и 7 данной статьи, гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ. Отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам. На основании и во исполнение ГК РФ и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами.
Полномочия органов власти субъектов РФ, городов Москвы и Санкт-Петербурга в сфере регулирования гражданского законодательства ГК РФ, Конституцией РФ не предусмотрены.
Следовательно, законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Суд считает необоснованным довод заявителя о том, положения пункта п. 2.1 названного распоряжения об установлении объема социально значимой городской рекламы в размере 10% от общегодового объема, не носят обязательного, нормативного характера.
В преамбуле распоряжения в качестве оснований его издания указан Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе".
В силу положений ч. 3 ст. 10 данного Закона, заключение договора на распространение социальной рекламы является обязательным для рекламораспространителя.
Ввиду отсутствия в законе понятия социально значимой социальной рекламы данное понятие охватывается термином социальная реклама, в связи с чем к социально значимой городской рекламе применимы нормы ФЗ "О рекламе", регулирующие порядок размещения социальной рекламы.
Фактические обстоятельства, установленные антимонопольным органом, также подтверждают возникновение в силу п. 2.1 распоряжения заявителя обязанности рекламораспространителей при установлении рекламных конструкций на территории г. Москвы размещать 10% социально значимой городской рекламы сверх ограниченного Федеральным законом 5% объема социальной рекламы.
Как следует из материалов дела, Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы (исх. N 02-40-1879/6-24 от 14.12.2006 г.) в адрес ООО "Рекламное агентство "Царь-колокол" было направлено письмо со следующей информацией: "Во исполнение распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-ПП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" прошу Вас в обязательном порядке представить в Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы адресную программу размещения на рекламных конструкциях в 2007 году в следующем объеме: 5% от общего количества сторон каждого формата для размещения социальной рекламы; 10% от общего количества сторон каждого формата для размещения социально значимой городской рекламы". Таким образом, Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы обязал рекламораспространителя во исполнение распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-ПП "О распространении социальной рекламы и социально значимой городской рекламы в городе Москве" предоставить 10% от общего количества сторон каждого формата объекта наружной рекламы и информации для размещения социально значимой городской рекламы" без заключения договора. При рассмотрении дела антимонопольным органом было правильно установлено, что ООО "Рекламное агентство "Царь-колокол" обращалось в Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы о предоставлении договора на размещение социальной рекламы в городе Москве (исх. N 2007/01-04 от 22.01.2007 г.; N 2007/01-11 от 30.01.2007 г.; N 2007/02-26 от 20.02.2007 г.), но до вынесения антимонопольным органом решения по существу Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы договор на размещение социальной рекламы в городе Москве с ООО "Рекламное агентство "Царь-колокол" и не заключен.
Наличие обязательственного характера условий, предусмотренных п. 2.1 распоряжения Правительства Москвы от 04.12.2006 г. N 2499-ПП установлено судом исходя из анализа содержания спорного пункта распоряжения в совокупности с условиями п. 4.1.3 и пп. "ж" п. 4.2.7 типового договора на установку и эксплуатацию объекта наружной рекламы и информации на имуществе г. Москвы (приложение 4 к Регламенту подготовки Комитетом рекламы, информации и оформления города Москвы разрешения на установку ОНРИ и договора на установку и эксплуатацию ОНРИ на имуществе г. Москвы в режиме "одного окна"). Из изложенного следует, что предоставление рекламораспространителю возможности установки рекламных конструкций поставлено в зависимость от принятия им условий п. 2.1 распоряжения о размещении 10% от общего годового объема распространения продукции, включенных в состав обязательств рекламораспространителя по вышеуказанному договору.
Кроме того, положения п. п. 4.1.3 и пп. "ж" п. 4.2.7 типового договора не содержат условий о размере социально значимой социальной рекламы, которую обязан размещать рекламораспространитель. При этом в п. 4.1.3 имеется ссылка на право Правительства Москвы размещать такую рекламу в соответствии с правовыми актами города Москвы.
При таких обстоятельствах довод заявителя о том, что обязанность по распространению социально значимой городской рекламы возникает у рекламораспространителя не в силу п. 2.1 распоряжения, в соответствии с договором, противоречит фактическим обстоятельствам и отклоняется судом.
Довод заявителя о том, что право Правительства Москвы определять условия распространения и содержание информации на рекламных конструкциях в договоре на установку рекламных конструкций обусловлено наличием у заявителя полномочий собственника недвижимого имущества города Москвы, противоречит смыслу ст. 10 ФЗ "О рекламе" и является неправомерным.
Согласно ч. 2 ст. 10 данного Закона, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, осуществляют размещение заказов на производство и распространение социальной рекламы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, законом не предусмотрены дополнительные полномочия органов власти по установлению условий договоров с рекламораспространителем. В силу положений ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 3 ФЗ "О рекламе" органы государственной власти субъектов Федерации обладают правами на размещение социальной рекламы в пределах пяти процентов годового объема рекламы, распространяемой рекламораспространителем, на тех же правах, что и все другие рекламодатели: физические лица, юридические лица, органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также муниципальные органы, которые не входят в структуру органов местного самоуправления.
Довод ответчика о том, что пункт 2.1 распоряжения, указывая на порядок размещения "социально значимой городской рекламы", ограничивает круг потенциальных рекламодателей социальной рекламы органами государственной (муниципальной) власти города Москвы или организациями, уполномоченными указанными органами, в то время как статья 10 ФЗ "О рекламе" не предусматривает такого ограничения по кругу рекламодателей социальной рекламы, предоставляя возможность любому рекламодателю реализовать право на обязательное заключение договора о распространении социальной рекламы с рекламораспространителем, является правомерным. Однако, указанный довод не приведен в оспариваемом решении антимонопольного органа.
Таким образом, изложенный в оспариваемом решении вывод о том, что положения пункта 2.1 распоряжения, определяя порядок размещения социальной рекламы в городе Москве, входят в противоречие со статьей 10 Федерального закона "О рекламе" и на этом основании подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом "О рекламе", суд считает правомерным, оспариваемое решение обоснованным.
При таких обстоятельствах заявителю обоснованно вынесено предписание от 04.04.2007 г. об устранении нарушений законодательства о рекламе.
Таким образом, оспариваемые решение и предписание ответчика соответствуют закону и иным нормативным актам, не нарушают права и законные интересы заявителя как государственного заказчика, что в силу ст. 13 ГК РФ, ч. 2 ст. 201 АПК РФ исключает их признание недействительными и отмену.
Исходя из изложенного, на основании ст. ст. 2, 3, 8, 11, 12, 13 ГК РФ, ст. ст. 3, 10, 33, 36 Федерального закона "О рекламе", руководствуясь ст. ст. 27 - 29, 33, 64 - 68, 71, 75, 81, 102, 110, 167 - 170, 176, 189, 197 - 201 АПК РФ суд,
решил:
заявление Правительства Москвы о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области от 04.04.2007 г. - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месяца с момента его принятия.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "RDELO.RU | Рекламный менеджмент" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)