Судебные решения, арбитраж
Реклама на транспорте; Рекламная деятельность
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2009 г.
Полный текст постановления изготовлен 26 февраля 2009 г.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ждановой Л.И.
судей Музыкантовой М.Х., Журавлевой В.А.
при ведении протокола судебного заседания судьей Журавлевой В.А.
при участии:
от заявителя: без участия (извещен)
от ответчика: Гаврилова А.Е. по доверенности N 28 от 20.08.2008 года
- от третьих лиц: от МП "УЕЗТУ": Мастерова Л.И. по доверенности от 12.01.2009 года (сроком до 31.12.2009 года);
- от НП "Ариат": без участия (извещен)
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу
администрации города Кемерово, г. Кемерово
на решение Арбитражного суда Кемеровской области
от 18 ноября 2008 года по делу N А27-9193/2008-5 (судья Ходякова О.С.)
по заявлению администрации города Кемерово, г. Кемерово
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г. Кемерово
третьи лица: Муниципальное предприятие "Управление единого заказчика транспортных услуг", г. Кемерово
Некоммерческое партнерство "Ариат", Кемеровский район, с. Мазурово
о признании недействительным решения и предписания,
установил:
Администрация города Кемерово обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области о признании недействительным решения от 22.07.2008 года и предписания от 22.07.2008 года N 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Муниципальное предприятие "Управление единого заказчика транспортных услуг" и Некоммерческое партнерство "Ариат".
Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 18.11.2008 года признано недействительным решение и предписание N 1 Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области от 22.07.2008 года в части признания администрации города Кемерово нарушившей ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и устранении нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" путем исключения из текста муниципального контракта от 15.02.2008 года N 15к/2008 указания на обязанности Исполнителя - муниципального предприятия "Управление единого заказчика транспортных услуг" по контролю за состоянием остановочных пунктов, текущим содержанием и охране объектов муниципальной собственности, составляющей инфраструктуру городского пассажирского транспорта, как не соответствующие ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону Российской Федерации от 10.12.1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции в части отказанных в удовлетворении заявленных требований, администрация города Кемерово обратилась в арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 18.11.2008 года в указанной части отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, в том числе по следующим основаниям:
- - как следует из п. 3.1.3 муниципального контракта N 15к/2008 от 05.02.2008 года, Исполнитель обязуется, в числе прочего, осуществлять контроль фактически выполненных объемов транспортной работы на городских и пригородных маршрутах пассажирского транспорта с применением спутниковой радионавигационной автоматизированной системы управления пассажирскими перевозками, что не является тождественной функцией по контролю за работой транспортных предприятий, изложенной в ст. 72 Закона "О местном самоуправлении". При этом, любой договор, содержащий условия о наделении контрагента обязательством по осуществлению контроля за чем-либо, можно рассматривать как наделение его властными полномочиями;
- - Эталон представляет собой соглашение между перевозчиками, согласованное начальником управления и директором МП "УЕЗТУ" и не обладает всеми необходимыми признаками нормативного правового акта, кроме того, указанный документ не был признан в судебном порядке недействительным, противоречащим действующему законодательству и не подлежащим применению;
- - так как МП "УЕЗТУ" является владельцем муниципальных транспортных средств, закрепленных за ним на праве хозяйственного ведения, следовательно, вправе согласовывать рекламу на принадлежащих ему транспортных средствах.
Подробно доводы администрации города Кемерово изложены в апелляционной жалобе.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в отзыве на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании возражали против доводов апелляционных жалоб, считая решение суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, в том числе по следующим основаниям:
- - суд первой инстанции, исходя из положений действующего законодательства сделал верный вывод о том, что делегируя муниципальному предприятию непосредственно функции по контролю за транспортным обслуживанием населения, администрация города Кемерово наделила хозяйствующий субъект собственными властными (контролирующими) функциями по организации транспортного обслуживания населения в границах города;
- - текст "Эталона (стандарт) ПТС общего пользования г. Кемерово", утвержденного 21.06.2004 года заместителем Главы города Кемерово, начальником УЖГХ администрации города Кемерово свидетельствует о распространении его правил на неопределенный круг лиц, обязательности его выполнения всеми субъектами маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Кемерово, и, следовательно, обладает всеми признаками нормативного правового акта;
- - в отношениях, связанных с контролем за размещением, распространением рекламы с использованием транспортных средств, не имеет значение владелец (собственник) транспортного средства, поскольку требования к рекламе едины для всех лиц, непосредственно участвующих в распространении рекламы (рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей) и установлены Федеральным законом от 13.03.2006 года N 38-ФЗ "О рекламе". При этом, в материалах дела отсутствуют сведения подтверждающие факт того, что в хозяйственном ведении МП "УЕЗТУ" находятся или когда-либо находились транспортные средства, используемые для маршрутных пассажирских перевозок.
Письменный отзыв Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области приобщен к материалам дела.
В судебном заседании представитель ответчика дополнил, что контроль осуществляется с применением штрафных санкций; Эталон принят с превышением полномочий; п. 3.1.3 контракта указывает на контрольные функции.
МП "УЕЗТУ" в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании поддержали апелляционную жалобу администрации города Кемерово, приведя доводы аналогичные доводам, изложенным в апелляционной жалобе заявителя.
Письменный отзыв МП "УЕЗТУ" приобщен к материалам дела.
В судебном заседании представитель третьего лица дополнил, что Эталон, утвержден в пределах полномочий Вильчикова; довод о наличии муниципального транспорта не был предметом исследования в суде первой инстанции.
НП "Ариат" отзыв в порядке ст. 262 АПК РФ на апелляционную жалобу не представило.
Администрация города Кемерово, НП "Ариат", участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)), в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.
В порядке ч. 1 ст. 266, ч. 1, 3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.
Проверив материалы дела в порядке ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя сторон, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской области от 18.11.2008 года в обжалуемой части не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения дела N 20/А-15-2008, возбужденного по признакам нарушения Администрацией города Кемерово ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ по заявлению Некоммерческого партнерства "АРИАТ" о нарушении МП "УЕЗТУ" законодательства о рекламе, комиссия Управления ФАС по Кемеровской области приняла решение от 22.07.2008 года, пунктом 1 которого признала Администрацию города Кемерово нарушившей ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ; пунктом 2 решила выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии с п. 2 решения от 22.07.2008 года выдано администрации г. Кемерово предписание от 22.07.2008 года N 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
Пунктом 1 администрации города Кемерово предписано устранить в срок до 19.08.2008 года нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившиеся в наделении МП "УЕЗТУ" властными функциями органа местного самоуправления и функциями и правами органа государственного контроля, а именно:
1.1. исключить из текста муниципального контракта от 15.02.2008 года N 15к/2008 указание на следующие обязанности Исполнителя - МП "УЕЗТУ":
- - контроль фактически выполненных объемов транспортной работы;
- - контроль за состоянием остановочных пунктов;
- - текущее содержание и охрану объектов муниципальной собственности, составляющей инфраструктуру городского пассажирского транспорта;
- - контроль за соответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, за размещением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах данных транспортных средств.
1.2. отменить действие "Эталона (стандарта) ПТС общего пользования г. Кемерово" (далее по тексту - Эталон), утвержденного начальником Управления жизнеобеспечения городского хозяйства администрации г. Кемерово 21.06.2004 года.
1.3. исключить из типовой формы договоров на перевозку пассажиров обязанности по соблюдению требований Эталона ПТС, указанного в пункте 1.2 настоящего Предписания, и положения об ответственности за неисполнение предусмотренных Эталоном ПТС требований.
Пунктом 3 указанного предписания N 1 администрации города Кемерово предписано в срок до 20.08.2008 года представить в Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области письменные доказательства исполнения настоящего предписания.
Полагая, что решение от 22.07.2008 года и предписание от 22.07.2008 года N 1 не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы администрации города Кемерово, заявитель обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с настоящим заявлением.
Отказывая в части в удовлетворении заявленных администрацией города Кемерово требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявитель, возложив на МП "УЕЗТУ" функции по контролю за работой транспортных предприятий, наделил муниципальное предприятие функциями и правами органа местного самоуправления, что не соответствует положениям п. 6 ст. 72 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации"; Эталон принят должностным лицом с превышением полномочий; администрация города Кемерово с превышением предоставленных органам местного самоуправления полномочий, установила властные требования к размещаемой в пассажирском транспорте города Кемерово рекламе и ответственности за их соблюдение, и наделила МП "УЕЗТУ" функциями и правами органа государственного контроля и надзора, то есть функцией антимонопольного органа по государственному контролю за соблюдением законодательства в сфере рекламы.
Суд первой инстанции в обжалуемой части принял по существу правильное решение.
Материалами дела установлено, что НП "Ариат" обратилось в УФАС по Кемеровской области с заявлением о нарушении МП "УЕЗТУ" законодательства о рекламе, выразившемся в необоснованном взимании с индивидуальных предпринимателей - перевозчиков штрафа за размещение несогласованной с МП "УЕЗТУ" рекламы внутри транспортных средств, полагая, что размещение рекламы осуществляется только на основании договора рекламодателя с собственником или иным уполномоченным лицом.
Ходатайствами от 20.05.2008 года и 20.06.2008 года НП "Ариат" заявляло об отзыве первоначального обращения и прекращении производства по делу N 20/А-15-3008.
В связи с отсутствием оснований для прекращения производства по делу и отсутствием доказательств добровольного устранения ответчиком нарушений, оба ходатайства комиссией Кемеровского УФАС России были отклонены.
Антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела N 20/А-15-2008 установлено, что в настоящее время МП "УЕЗТУ", созданное 12.08.1994 года решением N 166 Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Кемерово, в своей деятельности руководствуется нормами Эталона (стандарта) ПТС общего пользования г. Кемерово, утвержденного 21.06.2004 года начальником Управления жизнеобеспечения городского хозяйства администрации г. Кемерово В.И. Вильчиковым.
Согласно п. 2.2 Устава МП "УЕЗТУ" предметом деятельности предприятия является организация и регулирование пассажирских перевозок.
Отношения между администрацией города Кемерово и МП "УЕЗТУ" регулируются муниципальным контрактом от 15.02.2008 года N 15к/2008, в соответствии с пунктом 1.1 которого Заказчик (администрация г. Кемерово) поручает, а исполнитель (МП "УЕЗТУ") принимает обязательство оказать услуги, связанные с обеспечением функций Заказчика по организации пассажирских перевозок в г. Кемерово в соответствии с техническим заданием, утвержденным Заказчиком и являющимся неотъемлемой частью контракта.
В техническом задании, прилагаемому к контракту N 15к/2008, указаны следующие услуги:
- 1. Разработка план-заданий на весенне-летний и осенне-зимний периоды 2008 года на основании данных изучения пассажиропотоков, плановых объемов перевозок, разработка оптимальной маршрутной сети, схем и расписаний движения транспорта;
- 2. Сбор оперативной информации о соответствии транспортных средств городского пассажирского транспорта Правилам пассажирских перевозок, о нарушении Правил пассажирских перевозок и Эталона подвижного транспортного средства;
- 3. Определение размеров ежемесячного бюджетного финансирования убытков исполнителей пассажирских перевозок от эксплуатации транспорта на линии в соответствии с фактическими выполненными объемами транспортной работы в пределах средств, предусмотренных бюджетом города, анализ и статистическая отчетность по пассажирским перевозкам, разработка планов, организация и выполнение мероприятий гражданской обороны и антитеррористических мероприятий автотранспортной службы города.
Из муниципального контракта от 05.02.2008 года N 15к/2008 следует, что в обязанности МП "УЕЗТУ" входит: осуществление оперативного контроля фактически выполненных объемов транспортной работы на городских и пригородных маршрутах пассажирского транспорта; осуществление контроля за состоянием остановочных пунктов; осуществление текущего содержания и охраны объектов муниципальной собственности, составляющей инфраструктуру городского пассажирского транспорта (п. 3.1.3 контракта); осуществление контроля за техническим состоянием средств рекламы на городском пассажирском транспорте, и в случае выявления фактов несоответствия установленным нормам, доведение до сведения Заказчика в кратчайшие сроки (п. 3.1.9); осуществление контроля за соответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, слежение за размещением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах данных транспортных средств (пункт 3.1.10).
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"
Пунктом 7 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлено, что организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и относится к вопросам местного значения.
В соответствии с п. 6 ст. 72 Закона от 06.07.1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.
Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления.
Исходя из общих принципов права и законодательной терминологии контроль - это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований.
Контрольными функциями являются установление определенных требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозочную деятельность, требований к самому процессу оказания услуги, проверка их соблюдения и, соответственно, наложение штрафных санкций за невыполнение.
Обязательные требования к перевозочной деятельности в г. Кемерово зафиксированы в документе, утвержденном начальником управления жизнеобеспечения городского хозяйства В. И. Вильчиковым 21.06.2004 года - "Эталон (стандарт) пассажирского транспортного средства общего пользования г. Кемерово".
Согласно п. 1.1 настоящий Эталон разработан в соответствии с Правилами организации пассажирских перевозок на транспорте общего пользовании, Правилами технической эксплуатации транспортных средств, Правилами дорожного движения, распространяется на все виды транспортных средств общего пользования, выполняющих все виды перевозок пассажиров в г. Кемерово и на его пригороде.
Настоящий Эталон обязателен для выполнения всеми водителями и владельцами пассажирских транспортных средств и является обязательным элементом для договорных отношений между администрацией города и транспортными предприятиями, выполняющими пассажирские перевозки (п. 1.2 Эталона).
За невыполнение требований настоящего Эталона владельцы транспортных средств, водители и кондуктора несут ответственность, установленную Договором между исполнителем пассажирских перевозок и Администрацией города на основании Акта проверок (приложение N 1, п. 1.3 Эталона).
Пунктом 1.4 Эталона установлено, что контроль за выполнением настоящего Эталона возложен на органы городского (муниципального) контроля транспортной деятельности.
Фактически Эталон применяется в рамках договорных отношений между администрацией и перевозчиком, что следует из представленных в материалы дела доказательств и не оспаривается сторонами.
В действующих договорах на перевозку пассажиров, заключенных между администрацией города и перевозчиком, включены условия об ответственности перевозчика за нарушение требований Эталона ПТС (договоры на перевозку пассажиров от 16.01.2007 года N 19, от 17.01.2007 года N 20, от 09.01.2007 года N 1, от 04.12.2006 года N 252 с дополнительными соглашениями).
Из материалов дела следует, что деятельность по проверке (контролю) перевозчиков исключительно и в полной мере осуществляет МП "УЕЗТУ" в соответствии с техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью муниципального контракта. Соблюдение перевозчиками требований Эталона ПТС контролируется путем проведения третьим лицом соответствующих проверок.
Данный факт подтверждается актами проверки исполнения договорных условий пассажирских перевозок и соблюдения "Эталона" ПТС от 30.01.2008 года N 405 (маршрут 10Т гос. номер АК 814), от 16.01.2008 года N 169 (маршрут 127Т гос. номер АН 087), от 16.01.2008 года (маршрут 127Т гос. номер Х159ОХ), от 30.01.2008 года N 404 (маршрут 10Т гос. номер 9451 РУ), от 02.11.2007 года N 4136 (маршрут 45Т гос. номер Р960НН), от 18.02.2008 года N 809 (маршрут 27Т гос. номер Х492ИМ), прилагаемым к акту проверки перечнем нарушений Правил пассажирских перевозок и "Эталона" ПТС, квитанциями к приходному кассовому ордеру, чеками ККТ об уплате предпринимателями штрафа.
Акты проверки утверждены начальником МП "УЕЗТУ", штраф взыскивался МП "УЕЗТУ".
Таким образом, как правомерно указано судом первой инстанции, Администрация города Кемерово, возложив на МП "УЕЗТУ" функции по контролю за работой транспортных предприятий, наделило муниципальное предприятия функциями и правами органа местного самоуправления, что не соответствует положениям п. 6 ст. 72 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
При этом доводы апелляционной жалобы в части того, что в основу решения суда положены доводы ответчика, не основанные на нормах права, являются необоснованными и не соответствуют материалам дела.
В решении антимонопольного органа и решении суда первой инстанции приведены ссылки на ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 6 ст. 72 Федерального закона от 06.07.1991 года "1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", из которых следует, что организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления; ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Кроме того, суд первой инстанции правомерно отклонил доводы администрации города Кемерово о том, что включение в договор на перевозку пассажиров требований по соблюдению Эталона ПТС и ответственности за несоблюдение его носит гражданско-правовой характер и не противоречит нормам действующего законодательства.
Осуществление контроля за выполнением требований Эталона предполагают отношения на уровни власти - подчинения, характерные для административных правоотношений.
Данные правоотношения возникают между перевозчиками и контролирующим органам, правами которого наделено МП "УЕЗТУ", по вопросам соблюдения установленных Эталоном требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства. Такие отношения по своему содержанию являются административными.
Более того, на момент утверждения начальником управления жизнеобеспечения городского хозяйства В.И. Вильчиковым Эталона ПТС действовало Положение об управлении жизнеобеспечения городского хозяйства администрации города Кемерово, утвержденного постановлением Главы города Кемерово от 03 мая 2001 года N 63.
В соответствии с п. 4.6 данного Положения начальник управления вправе издавать правовые акты по вопросам деятельности Управления и подведомственных предприятий и учреждений только в форме распоряжений, то есть правовые акты, носящие характер текущих, административно-распорядительных указаний.
Между тем, заместитель Главы города, начальник УЖГХ администрации г. Кемерово В.И. Вильчиков 21.06.2004 года утвердил документ, содержащий общеобязательные правила, то есть с превышением полномочий единолично утвердил нормативный правовой акт, обеспечиваемый административно-контрольными методами и штрафными санкциями за его невыполнение, согласовав его с начальником МП "УЕЗТУ" и директорами других транспортных предприятий.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Эталон (стандарт) пассажирского транспортного средства общего пользования обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку им установлены правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Данным правовым актом нормативно урегулированы отношения, связанные с оборудованием, санитарным состоянием транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров, а также правила пассажирских перевозок.
Текст данного документа определенно свидетельствует о распространении его правил на неопределенный круг лиц, обязательности его исполнения всеми субъектами маршрутных перевозок автомобильным транспортом в г. Кемерово
Таким образом, в рамках реализации Эталона на МП "УЕЗТУ" возложен обеспеченный штрафными санкциями контроль транспортной деятельности, что противоречит п. 6 ст. 72 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и ущемляет интересы перевозчиков, непосредственный же способ исполнений данной функции, а именно, с применением спутниковой радионавигационной системы управления пассажирскими перевозками, правового значения не имеет.
Следовательно, поскольку Эталон принят должностным лицом с превышением полномочий, нарушает интересы хозяйствующих субъектов, предписание об отмене Эталона выданное Администрации города Кемерово является правомерным.
Как было указано выше, п. 3.1.9, 3.1.10 муниципального контракта от 15.02.2008 года N 15к/2008 предусмотрены обязанности МП "УЕЗТУ" по контролю за техническим состоянием средств рекламы на городском пассажирском транспорте и контролю за соответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, за размещением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах транспортных средств.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13.03.2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит настоящего Федерального закона.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона ФЗ "О рекламе" данный Федеральный закон применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере рекламы установлены федеральным законодательством и касаются особенностей распространения наружной рекламы.
К компетенции органов местного самоуправления относится установление единых требований к средствам наружной рекламы в пределах территории муниципального образования; контроль за размещением и эксплуатацией средств наружной рекламы; определение порядка и условий использования объектов муниципальной собственности для распространения наружной рекламы.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона "О рекламе" установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления, муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территории которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.
Контроль за размещением, контроль технического состояния иных средств рекламы, в том числе рекламы на городском пассажирском транспорте, к компетенции органов местного самоуправления не относится.
Требования к рекламе на транспортных средствах и их использованием установлены ст. 20 Федерального закона "О рекламе".
Размещение, обновление рекламы (с использованием транспортных средств) законодателем оставлено полностью на усмотрение заинтересованных лиц, непосредственно участвующих в распространении рекламы (рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей).
В соответствии с ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О рекламе" государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе осуществляется антимонопольным органом.
Тем не менее, "Эталоном (стандартом) пассажирского транспортного средства общего пользования г. Кемерово" от 21.06.2004 года установлена императивная, обеспеченная штрафными санкциями, обязанность перевозчиков и владельцев транспортных средств согласовывать размещение рекламы внутри и на бортах транспортного средства с МП "УЕЗТУ".
Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что администрация города Кемерово с превышением предоставленных органом местного самоуправления полномочий, установила властные требования к размещаемой в пассажирском транспорте г. Кемерово рекламе и ответственности за их соблюдение и наделила хозяйствующий субъект (МП "УЕЗТУ") функциями и правами органа государственного контроля и надзора, то есть функцией антимонопольного органа по государственному контролю за соблюдением законодательства в сфере рекламы, что является нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона "О конкуренции".
При этом, в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие факт того, что в хозяйственном ведении МП "УЕЗТУ" находятся или когда-либо находились транспортные средства, используемые для маршрутных пассажирских перевозок. Кроме того, данный довод не был предметом рассмотрения в суде первой инстанции, в связи с чем, апелляционная жалоба администрации города Кемерово в указанной части является необоснованной.
Проанализировав фактические обстоятельства дела в совокупности с представленными в материалы дела доказательствами в порядке ст. 71 АПК РФ, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что антимонопольным органом доказано нарушение администрацией города Кемерово части 3 статьи 15 Закона "О конкуренции", выразившееся в ущемлении интересов хозяйствующих субъектов в результате наделения МР "УЕЗТ" властными функциями органа местного самоуправления, функциями и правами органа государственного контроля, применение нормативного правового акта, принятого с превышением полномочий; решение и предписание в обжалуемой части выдано антимонопольным органом в пределах полномочий, предусмотренных частью 3 статьи 23 Закона "О защите конкуренции".
При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение в обжалуемой части является законным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции в обжалуемой части, установленные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.
В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ расходы по уплате государственной пошлины относятся на подателей апелляционных жалоб.
Руководствуясь статьей 110, статьей 156, пунктом 1 статьи 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд,
постановил:
Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 18 ноября 2008 года по делу N А27-9193/2008-5 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.
Председательствующий
Л.И.ЖДАНОВА
Судьи
В.А.ЖУРАВЛЕВА
М.Х.МУЗЫКАНТОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "RDELO.RU | Рекламный менеджмент" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ СЕДЬМОГО АРБИТРАЖНОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОТ 26.02.2009 N 07АП-809/09 ПО ДЕЛУ N А27-9193/2008-5
Разделы:Реклама на транспорте; Рекламная деятельность
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 февраля 2009 г. N 07АП-809/09
Резолютивная часть постановления объявлена 24 февраля 2009 г.
Полный текст постановления изготовлен 26 февраля 2009 г.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ждановой Л.И.
судей Музыкантовой М.Х., Журавлевой В.А.
при ведении протокола судебного заседания судьей Журавлевой В.А.
при участии:
от заявителя: без участия (извещен)
от ответчика: Гаврилова А.Е. по доверенности N 28 от 20.08.2008 года
- от третьих лиц: от МП "УЕЗТУ": Мастерова Л.И. по доверенности от 12.01.2009 года (сроком до 31.12.2009 года);
- от НП "Ариат": без участия (извещен)
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу
администрации города Кемерово, г. Кемерово
на решение Арбитражного суда Кемеровской области
от 18 ноября 2008 года по делу N А27-9193/2008-5 (судья Ходякова О.С.)
по заявлению администрации города Кемерово, г. Кемерово
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г. Кемерово
третьи лица: Муниципальное предприятие "Управление единого заказчика транспортных услуг", г. Кемерово
Некоммерческое партнерство "Ариат", Кемеровский район, с. Мазурово
о признании недействительным решения и предписания,
установил:
Администрация города Кемерово обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области о признании недействительным решения от 22.07.2008 года и предписания от 22.07.2008 года N 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Муниципальное предприятие "Управление единого заказчика транспортных услуг" и Некоммерческое партнерство "Ариат".
Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 18.11.2008 года признано недействительным решение и предписание N 1 Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области от 22.07.2008 года в части признания администрации города Кемерово нарушившей ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и устранении нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" путем исключения из текста муниципального контракта от 15.02.2008 года N 15к/2008 указания на обязанности Исполнителя - муниципального предприятия "Управление единого заказчика транспортных услуг" по контролю за состоянием остановочных пунктов, текущим содержанием и охране объектов муниципальной собственности, составляющей инфраструктуру городского пассажирского транспорта, как не соответствующие ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону Российской Федерации от 10.12.1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции в части отказанных в удовлетворении заявленных требований, администрация города Кемерово обратилась в арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 18.11.2008 года в указанной части отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, в том числе по следующим основаниям:
- - как следует из п. 3.1.3 муниципального контракта N 15к/2008 от 05.02.2008 года, Исполнитель обязуется, в числе прочего, осуществлять контроль фактически выполненных объемов транспортной работы на городских и пригородных маршрутах пассажирского транспорта с применением спутниковой радионавигационной автоматизированной системы управления пассажирскими перевозками, что не является тождественной функцией по контролю за работой транспортных предприятий, изложенной в ст. 72 Закона "О местном самоуправлении". При этом, любой договор, содержащий условия о наделении контрагента обязательством по осуществлению контроля за чем-либо, можно рассматривать как наделение его властными полномочиями;
- - Эталон представляет собой соглашение между перевозчиками, согласованное начальником управления и директором МП "УЕЗТУ" и не обладает всеми необходимыми признаками нормативного правового акта, кроме того, указанный документ не был признан в судебном порядке недействительным, противоречащим действующему законодательству и не подлежащим применению;
- - так как МП "УЕЗТУ" является владельцем муниципальных транспортных средств, закрепленных за ним на праве хозяйственного ведения, следовательно, вправе согласовывать рекламу на принадлежащих ему транспортных средствах.
Подробно доводы администрации города Кемерово изложены в апелляционной жалобе.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в отзыве на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании возражали против доводов апелляционных жалоб, считая решение суда первой инстанции в обжалуемой части законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, в том числе по следующим основаниям:
- - суд первой инстанции, исходя из положений действующего законодательства сделал верный вывод о том, что делегируя муниципальному предприятию непосредственно функции по контролю за транспортным обслуживанием населения, администрация города Кемерово наделила хозяйствующий субъект собственными властными (контролирующими) функциями по организации транспортного обслуживания населения в границах города;
- - текст "Эталона (стандарт) ПТС общего пользования г. Кемерово", утвержденного 21.06.2004 года заместителем Главы города Кемерово, начальником УЖГХ администрации города Кемерово свидетельствует о распространении его правил на неопределенный круг лиц, обязательности его выполнения всеми субъектами маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Кемерово, и, следовательно, обладает всеми признаками нормативного правового акта;
- - в отношениях, связанных с контролем за размещением, распространением рекламы с использованием транспортных средств, не имеет значение владелец (собственник) транспортного средства, поскольку требования к рекламе едины для всех лиц, непосредственно участвующих в распространении рекламы (рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей) и установлены Федеральным законом от 13.03.2006 года N 38-ФЗ "О рекламе". При этом, в материалах дела отсутствуют сведения подтверждающие факт того, что в хозяйственном ведении МП "УЕЗТУ" находятся или когда-либо находились транспортные средства, используемые для маршрутных пассажирских перевозок.
Письменный отзыв Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области приобщен к материалам дела.
В судебном заседании представитель ответчика дополнил, что контроль осуществляется с применением штрафных санкций; Эталон принят с превышением полномочий; п. 3.1.3 контракта указывает на контрольные функции.
МП "УЕЗТУ" в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании поддержали апелляционную жалобу администрации города Кемерово, приведя доводы аналогичные доводам, изложенным в апелляционной жалобе заявителя.
Письменный отзыв МП "УЕЗТУ" приобщен к материалам дела.
В судебном заседании представитель третьего лица дополнил, что Эталон, утвержден в пределах полномочий Вильчикова; довод о наличии муниципального транспорта не был предметом исследования в суде первой инстанции.
НП "Ариат" отзыв в порядке ст. 262 АПК РФ на апелляционную жалобу не представило.
Администрация города Кемерово, НП "Ариат", участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)), в судебное заседание апелляционной инстанции не явились.
В порядке ч. 1 ст. 266, ч. 1, 3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.
Проверив материалы дела в порядке ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя сторон, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской области от 18.11.2008 года в обжалуемой части не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения дела N 20/А-15-2008, возбужденного по признакам нарушения Администрацией города Кемерово ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ по заявлению Некоммерческого партнерства "АРИАТ" о нарушении МП "УЕЗТУ" законодательства о рекламе, комиссия Управления ФАС по Кемеровской области приняла решение от 22.07.2008 года, пунктом 1 которого признала Администрацию города Кемерово нарушившей ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ; пунктом 2 решила выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии с п. 2 решения от 22.07.2008 года выдано администрации г. Кемерово предписание от 22.07.2008 года N 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
Пунктом 1 администрации города Кемерово предписано устранить в срок до 19.08.2008 года нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившиеся в наделении МП "УЕЗТУ" властными функциями органа местного самоуправления и функциями и правами органа государственного контроля, а именно:
1.1. исключить из текста муниципального контракта от 15.02.2008 года N 15к/2008 указание на следующие обязанности Исполнителя - МП "УЕЗТУ":
- - контроль фактически выполненных объемов транспортной работы;
- - контроль за состоянием остановочных пунктов;
- - текущее содержание и охрану объектов муниципальной собственности, составляющей инфраструктуру городского пассажирского транспорта;
- - контроль за соответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, за размещением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах данных транспортных средств.
1.2. отменить действие "Эталона (стандарта) ПТС общего пользования г. Кемерово" (далее по тексту - Эталон), утвержденного начальником Управления жизнеобеспечения городского хозяйства администрации г. Кемерово 21.06.2004 года.
1.3. исключить из типовой формы договоров на перевозку пассажиров обязанности по соблюдению требований Эталона ПТС, указанного в пункте 1.2 настоящего Предписания, и положения об ответственности за неисполнение предусмотренных Эталоном ПТС требований.
Пунктом 3 указанного предписания N 1 администрации города Кемерово предписано в срок до 20.08.2008 года представить в Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области письменные доказательства исполнения настоящего предписания.
Полагая, что решение от 22.07.2008 года и предписание от 22.07.2008 года N 1 не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы администрации города Кемерово, заявитель обратился в Арбитражный суд Кемеровской области с настоящим заявлением.
Отказывая в части в удовлетворении заявленных администрацией города Кемерово требований, суд первой инстанции исходил из того, что заявитель, возложив на МП "УЕЗТУ" функции по контролю за работой транспортных предприятий, наделил муниципальное предприятие функциями и правами органа местного самоуправления, что не соответствует положениям п. 6 ст. 72 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации"; Эталон принят должностным лицом с превышением полномочий; администрация города Кемерово с превышением предоставленных органам местного самоуправления полномочий, установила властные требования к размещаемой в пассажирском транспорте города Кемерово рекламе и ответственности за их соблюдение, и наделила МП "УЕЗТУ" функциями и правами органа государственного контроля и надзора, то есть функцией антимонопольного органа по государственному контролю за соблюдением законодательства в сфере рекламы.
Суд первой инстанции в обжалуемой части принял по существу правильное решение.
Материалами дела установлено, что НП "Ариат" обратилось в УФАС по Кемеровской области с заявлением о нарушении МП "УЕЗТУ" законодательства о рекламе, выразившемся в необоснованном взимании с индивидуальных предпринимателей - перевозчиков штрафа за размещение несогласованной с МП "УЕЗТУ" рекламы внутри транспортных средств, полагая, что размещение рекламы осуществляется только на основании договора рекламодателя с собственником или иным уполномоченным лицом.
Ходатайствами от 20.05.2008 года и 20.06.2008 года НП "Ариат" заявляло об отзыве первоначального обращения и прекращении производства по делу N 20/А-15-3008.
В связи с отсутствием оснований для прекращения производства по делу и отсутствием доказательств добровольного устранения ответчиком нарушений, оба ходатайства комиссией Кемеровского УФАС России были отклонены.
Антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела N 20/А-15-2008 установлено, что в настоящее время МП "УЕЗТУ", созданное 12.08.1994 года решением N 166 Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Кемерово, в своей деятельности руководствуется нормами Эталона (стандарта) ПТС общего пользования г. Кемерово, утвержденного 21.06.2004 года начальником Управления жизнеобеспечения городского хозяйства администрации г. Кемерово В.И. Вильчиковым.
Согласно п. 2.2 Устава МП "УЕЗТУ" предметом деятельности предприятия является организация и регулирование пассажирских перевозок.
Отношения между администрацией города Кемерово и МП "УЕЗТУ" регулируются муниципальным контрактом от 15.02.2008 года N 15к/2008, в соответствии с пунктом 1.1 которого Заказчик (администрация г. Кемерово) поручает, а исполнитель (МП "УЕЗТУ") принимает обязательство оказать услуги, связанные с обеспечением функций Заказчика по организации пассажирских перевозок в г. Кемерово в соответствии с техническим заданием, утвержденным Заказчиком и являющимся неотъемлемой частью контракта.
В техническом задании, прилагаемому к контракту N 15к/2008, указаны следующие услуги:
- 1. Разработка план-заданий на весенне-летний и осенне-зимний периоды 2008 года на основании данных изучения пассажиропотоков, плановых объемов перевозок, разработка оптимальной маршрутной сети, схем и расписаний движения транспорта;
- 2. Сбор оперативной информации о соответствии транспортных средств городского пассажирского транспорта Правилам пассажирских перевозок, о нарушении Правил пассажирских перевозок и Эталона подвижного транспортного средства;
- 3. Определение размеров ежемесячного бюджетного финансирования убытков исполнителей пассажирских перевозок от эксплуатации транспорта на линии в соответствии с фактическими выполненными объемами транспортной работы в пределах средств, предусмотренных бюджетом города, анализ и статистическая отчетность по пассажирским перевозкам, разработка планов, организация и выполнение мероприятий гражданской обороны и антитеррористических мероприятий автотранспортной службы города.
Из муниципального контракта от 05.02.2008 года N 15к/2008 следует, что в обязанности МП "УЕЗТУ" входит: осуществление оперативного контроля фактически выполненных объемов транспортной работы на городских и пригородных маршрутах пассажирского транспорта; осуществление контроля за состоянием остановочных пунктов; осуществление текущего содержания и охраны объектов муниципальной собственности, составляющей инфраструктуру городского пассажирского транспорта (п. 3.1.3 контракта); осуществление контроля за техническим состоянием средств рекламы на городском пассажирском транспорте, и в случае выявления фактов несоответствия установленным нормам, доведение до сведения Заказчика в кратчайшие сроки (п. 3.1.9); осуществление контроля за соответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, слежение за размещением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах данных транспортных средств (пункт 3.1.10).
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"
Пунктом 7 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" установлено, что организация транспортного обслуживания находится в ведении муниципальных образований и относится к вопросам местного значения.
В соответствии с п. 6 ст. 72 Закона от 06.07.1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города; утверждает маршруты и графики движения местного транспорта; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.
Таким образом, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления.
Исходя из общих принципов права и законодательной терминологии контроль - это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований.
Контрольными функциями являются установление определенных требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющим перевозочную деятельность, требований к самому процессу оказания услуги, проверка их соблюдения и, соответственно, наложение штрафных санкций за невыполнение.
Обязательные требования к перевозочной деятельности в г. Кемерово зафиксированы в документе, утвержденном начальником управления жизнеобеспечения городского хозяйства В. И. Вильчиковым 21.06.2004 года - "Эталон (стандарт) пассажирского транспортного средства общего пользования г. Кемерово".
Согласно п. 1.1 настоящий Эталон разработан в соответствии с Правилами организации пассажирских перевозок на транспорте общего пользовании, Правилами технической эксплуатации транспортных средств, Правилами дорожного движения, распространяется на все виды транспортных средств общего пользования, выполняющих все виды перевозок пассажиров в г. Кемерово и на его пригороде.
Настоящий Эталон обязателен для выполнения всеми водителями и владельцами пассажирских транспортных средств и является обязательным элементом для договорных отношений между администрацией города и транспортными предприятиями, выполняющими пассажирские перевозки (п. 1.2 Эталона).
За невыполнение требований настоящего Эталона владельцы транспортных средств, водители и кондуктора несут ответственность, установленную Договором между исполнителем пассажирских перевозок и Администрацией города на основании Акта проверок (приложение N 1, п. 1.3 Эталона).
Пунктом 1.4 Эталона установлено, что контроль за выполнением настоящего Эталона возложен на органы городского (муниципального) контроля транспортной деятельности.
Фактически Эталон применяется в рамках договорных отношений между администрацией и перевозчиком, что следует из представленных в материалы дела доказательств и не оспаривается сторонами.
В действующих договорах на перевозку пассажиров, заключенных между администрацией города и перевозчиком, включены условия об ответственности перевозчика за нарушение требований Эталона ПТС (договоры на перевозку пассажиров от 16.01.2007 года N 19, от 17.01.2007 года N 20, от 09.01.2007 года N 1, от 04.12.2006 года N 252 с дополнительными соглашениями).
Из материалов дела следует, что деятельность по проверке (контролю) перевозчиков исключительно и в полной мере осуществляет МП "УЕЗТУ" в соответствии с техническим заданием, являющимся неотъемлемой частью муниципального контракта. Соблюдение перевозчиками требований Эталона ПТС контролируется путем проведения третьим лицом соответствующих проверок.
Данный факт подтверждается актами проверки исполнения договорных условий пассажирских перевозок и соблюдения "Эталона" ПТС от 30.01.2008 года N 405 (маршрут 10Т гос. номер АК 814), от 16.01.2008 года N 169 (маршрут 127Т гос. номер АН 087), от 16.01.2008 года (маршрут 127Т гос. номер Х159ОХ), от 30.01.2008 года N 404 (маршрут 10Т гос. номер 9451 РУ), от 02.11.2007 года N 4136 (маршрут 45Т гос. номер Р960НН), от 18.02.2008 года N 809 (маршрут 27Т гос. номер Х492ИМ), прилагаемым к акту проверки перечнем нарушений Правил пассажирских перевозок и "Эталона" ПТС, квитанциями к приходному кассовому ордеру, чеками ККТ об уплате предпринимателями штрафа.
Акты проверки утверждены начальником МП "УЕЗТУ", штраф взыскивался МП "УЕЗТУ".
Таким образом, как правомерно указано судом первой инстанции, Администрация города Кемерово, возложив на МП "УЕЗТУ" функции по контролю за работой транспортных предприятий, наделило муниципальное предприятия функциями и правами органа местного самоуправления, что не соответствует положениям п. 6 ст. 72 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
При этом доводы апелляционной жалобы в части того, что в основу решения суда положены доводы ответчика, не основанные на нормах права, являются необоснованными и не соответствуют материалам дела.
В решении антимонопольного органа и решении суда первой инстанции приведены ссылки на ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 6 ст. 72 Федерального закона от 06.07.1991 года "1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", из которых следует, что организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения возложены на органы местного самоуправления; ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Кроме того, суд первой инстанции правомерно отклонил доводы администрации города Кемерово о том, что включение в договор на перевозку пассажиров требований по соблюдению Эталона ПТС и ответственности за несоблюдение его носит гражданско-правовой характер и не противоречит нормам действующего законодательства.
Осуществление контроля за выполнением требований Эталона предполагают отношения на уровни власти - подчинения, характерные для административных правоотношений.
Данные правоотношения возникают между перевозчиками и контролирующим органам, правами которого наделено МП "УЕЗТУ", по вопросам соблюдения установленных Эталоном требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства. Такие отношения по своему содержанию являются административными.
Более того, на момент утверждения начальником управления жизнеобеспечения городского хозяйства В.И. Вильчиковым Эталона ПТС действовало Положение об управлении жизнеобеспечения городского хозяйства администрации города Кемерово, утвержденного постановлением Главы города Кемерово от 03 мая 2001 года N 63.
В соответствии с п. 4.6 данного Положения начальник управления вправе издавать правовые акты по вопросам деятельности Управления и подведомственных предприятий и учреждений только в форме распоряжений, то есть правовые акты, носящие характер текущих, административно-распорядительных указаний.
Между тем, заместитель Главы города, начальник УЖГХ администрации г. Кемерово В.И. Вильчиков 21.06.2004 года утвердил документ, содержащий общеобязательные правила, то есть с превышением полномочий единолично утвердил нормативный правовой акт, обеспечиваемый административно-контрольными методами и штрафными санкциями за его невыполнение, согласовав его с начальником МП "УЕЗТУ" и директорами других транспортных предприятий.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Эталон (стандарт) пассажирского транспортного средства общего пользования обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку им установлены правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Данным правовым актом нормативно урегулированы отношения, связанные с оборудованием, санитарным состоянием транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров, а также правила пассажирских перевозок.
Текст данного документа определенно свидетельствует о распространении его правил на неопределенный круг лиц, обязательности его исполнения всеми субъектами маршрутных перевозок автомобильным транспортом в г. Кемерово
Таким образом, в рамках реализации Эталона на МП "УЕЗТУ" возложен обеспеченный штрафными санкциями контроль транспортной деятельности, что противоречит п. 6 ст. 72 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и ущемляет интересы перевозчиков, непосредственный же способ исполнений данной функции, а именно, с применением спутниковой радионавигационной системы управления пассажирскими перевозками, правового значения не имеет.
Следовательно, поскольку Эталон принят должностным лицом с превышением полномочий, нарушает интересы хозяйствующих субъектов, предписание об отмене Эталона выданное Администрации города Кемерово является правомерным.
Как было указано выше, п. 3.1.9, 3.1.10 муниципального контракта от 15.02.2008 года N 15к/2008 предусмотрены обязанности МП "УЕЗТУ" по контролю за техническим состоянием средств рекламы на городском пассажирском транспорте и контролю за соответствующим оформлением городского пассажирского транспорта, за размещением, обновлением и состоянием рекламы внутри и на бортах транспортных средств.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13.03.2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" законодательство Российской Федерации о рекламе состоит настоящего Федерального закона.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона ФЗ "О рекламе" данный Федеральный закон применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере рекламы установлены федеральным законодательством и касаются особенностей распространения наружной рекламы.
К компетенции органов местного самоуправления относится установление единых требований к средствам наружной рекламы в пределах территории муниципального образования; контроль за размещением и эксплуатацией средств наружной рекламы; определение порядка и условий использования объектов муниципальной собственности для распространения наружной рекламы.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона "О рекламе" установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления, муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территории которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.
Контроль за размещением, контроль технического состояния иных средств рекламы, в том числе рекламы на городском пассажирском транспорте, к компетенции органов местного самоуправления не относится.
Требования к рекламе на транспортных средствах и их использованием установлены ст. 20 Федерального закона "О рекламе".
Размещение, обновление рекламы (с использованием транспортных средств) законодателем оставлено полностью на усмотрение заинтересованных лиц, непосредственно участвующих в распространении рекламы (рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей).
В соответствии с ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О рекламе" государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе осуществляется антимонопольным органом.
Тем не менее, "Эталоном (стандартом) пассажирского транспортного средства общего пользования г. Кемерово" от 21.06.2004 года установлена императивная, обеспеченная штрафными санкциями, обязанность перевозчиков и владельцев транспортных средств согласовывать размещение рекламы внутри и на бортах транспортного средства с МП "УЕЗТУ".
Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что администрация города Кемерово с превышением предоставленных органом местного самоуправления полномочий, установила властные требования к размещаемой в пассажирском транспорте г. Кемерово рекламе и ответственности за их соблюдение и наделила хозяйствующий субъект (МП "УЕЗТУ") функциями и правами органа государственного контроля и надзора, то есть функцией антимонопольного органа по государственному контролю за соблюдением законодательства в сфере рекламы, что является нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона "О конкуренции".
При этом, в материалах дела отсутствуют документы, подтверждающие факт того, что в хозяйственном ведении МП "УЕЗТУ" находятся или когда-либо находились транспортные средства, используемые для маршрутных пассажирских перевозок. Кроме того, данный довод не был предметом рассмотрения в суде первой инстанции, в связи с чем, апелляционная жалоба администрации города Кемерово в указанной части является необоснованной.
Проанализировав фактические обстоятельства дела в совокупности с представленными в материалы дела доказательствами в порядке ст. 71 АПК РФ, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что антимонопольным органом доказано нарушение администрацией города Кемерово части 3 статьи 15 Закона "О конкуренции", выразившееся в ущемлении интересов хозяйствующих субъектов в результате наделения МР "УЕЗТ" властными функциями органа местного самоуправления, функциями и правами органа государственного контроля, применение нормативного правового акта, принятого с превышением полномочий; решение и предписание в обжалуемой части выдано антимонопольным органом в пределах полномочий, предусмотренных частью 3 статьи 23 Закона "О защите конкуренции".
При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение в обжалуемой части является законным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции в обжалуемой части, установленные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.
В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ расходы по уплате государственной пошлины относятся на подателей апелляционных жалоб.
Руководствуясь статьей 110, статьей 156, пунктом 1 статьи 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд,
постановил:
Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 18 ноября 2008 года по делу N А27-9193/2008-5 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.
Председательствующий
Л.И.ЖДАНОВА
Судьи
В.А.ЖУРАВЛЕВА
М.Х.МУЗЫКАНТОВА
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "RDELO.RU | Рекламный менеджмент" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)